半岛中國共產黨新聞黨建第三屆全國基層黨建典型案例征集網上展示黨員作用與黨內關懷幫扶
黨的十八大報告指出，“為人民服務是黨的根本宗旨，以人為本、執政為民是檢驗黨一切執政活動的最高標准。”“著力解決人民群眾反映強烈的突出問題，提高做好新形勢下群眾工作的能力……完善黨員干部直接聯系群眾制度。”十八大以來，中央政治局及時部署開展黨的群眾路線教育實踐活動，把加強作風建設作為工作開局的重要切入點，制定實施八項規定，帶頭轉變工作作風，加強督促檢查，有力促進了黨風政風轉變，提高了黨在人民群眾中的威信，在黨內外、國內外產生了積極影響。為認真貫徹中央部署要求，今年以來，四川省著眼於深化黨員干部直接聯系服務群眾工作，抓住開展以為民務實清廉為主要內容黨的群眾路線教育實踐活動有利契機，研究出台了《四川省委關於進一步轉變作風加強黨的群眾工作的意見》（川委發〔2013〕22號），全面推行了機關黨組織和黨員到社區報到（簡稱“雙報到”），開展義工服務活動。認真分析研究我省成都市、廣元市等地開展“雙報到”的實踐和經驗，對於構建機關黨組織和黨員踐行黨的群眾路線長效機制，擴大黨的群眾基礎，密切黨同人民群眾的血肉聯系，具有重要借鑒和推廣價值。
義工服務，一般又稱志願服務，是指任何人志願貢獻個人的時間及精力，在不為任何物質報酬的情況下，為改善社會、促進社會進步而提供的服務。在中國共產黨領導的中國特色社會主義建設的條件下，義工服務，與黨所倡導的為人民服務宗旨，二者從形式到內容存在一定的契合點。因此，機關黨組織和黨員到社區開展“雙報到”義工服務，是新形勢下踐行黨的群眾路線的一項成功探索和路徑選擇，具有一定的歷史和現實意義。
（一）機關黨組織和黨員開展“雙報到”義工服務，是機關黨的建設各個歷史階段始終踐行全心全意為人民服務宗旨的傳承和創新發展
共產黨一誕生就公開申明“無產階級的運動是絕大多數人的、為絕大多數人謀利益的獨立的運動。”○3這鮮明地指出了共產黨所代表的利益是最大多數群眾的利益，是與其他政黨相區別的顯著標志。中國共產黨自成立以來，始終忠實地代表著最廣大人民的根本利益，始終保持著同人民群眾的血肉聯系。黨和國家各級機關是黨代表人民執掌政權的領導機構，是聯系服務人民群眾的基本載體。機關基層黨組織是黨在各級機關中的戰斗堡壘，對確保各級機關清正廉潔、執政為民起著十分重要的作用。與其他戰線的基層黨組織相比，機關共產黨員最集中，執政骨干最集中，權力和責任最集中，他們黨性是否堅定，能不能執政為民，對黨的執政地位的鞏固有著重大而直接的影響。因此，黨中央歷來對機關黨組織和黨員堅持馬克思主義群眾觀點、踐行黨的群眾路線高度重視，在革命、建設和改革的各個重要歷史時期，都採取了一系列重大舉措，推進機關黨組織和黨員全心全意為人民服務。
在機關黨建起步發展階段（1928年至1949年）。早在1928年黨的六大之后，隨著中央各工作部門建立和健全，中央機關建立了直屬黨總支部，這是我黨歷史上第一個機關黨組織。1941年，黨和政府機關中均建立了黨組織。中央作出《關於增強黨性的決定》指出，“從中央委員以至每個黨部的負責領導者，都必須參加支部組織，過一定的黨的組織生活，虛心聽取黨員群眾對於自己的批評，增強自己的黨性的鍛煉。”黨的七大黨章在黨的歷史上第一次明確規定黨的各級黨政機關均須設立黨的基層組織，第一次明確黨組織與機關黨的基層組織的關系，要求黨支部“要經常注意並向上級機關反映人民群眾的情緒和要求，關心人民群眾之政治的、經濟的、文化的生活。並組織人民群眾來解決他們自己的各種問題。”
在機關黨建初步規范階段（1949年至文革前后）。1949年11月，黨中央發出建國后第一份關於機關黨的建設的文件《關於在中央人民政府內組建中國共產黨黨委會的決定》，明確了機關黨委的任務。1956年黨的八大第一次將機關黨組織的職能作用寫進黨章，初步確立了機關基層黨組織的協助和監督職責，規定機關黨組織“應當對機關中每一個黨員（包括行政負責人）的思想政治情況進行監督，並且應當經常關心機關工作的改進，加強工作紀律，同官僚主義作斗爭。”○6“經常注意並且向上級黨組織反映群眾的情緒和要求，關心和盡力改善群眾的物質和文化的生活。”
在機關黨建恢復加強階段（1978年至1988年）。黨的十二大黨章對機關基層黨組織的協助和監督職責作了明確規定：“各級黨政機關中黨的基層組織，不領導本單位的業務工作。它應當對包括行政負責人在內的每個黨員在執行黨的路線、方針、政策，遵紀守法，聯系群眾，以及他們的思想、作風、道德品質等方面的情況進行監督，協助行政領導改進工作，提高效率，克服官僚主義。”
在機關黨建改革推進階段（1988年至1997年）。1988年中央批轉《關於加強和改進中央黨政機關黨的工作的意見》的通知，決定將中央直屬機關黨委和中央國家機關黨委改為中央直屬機關工委和中央國家機關工委，作為中央的派出機構統一領導機關黨的工作。中央機關黨建工作領導體制改變之后，地方黨政機關黨的工作領導體制也作了相應調整。機關黨組織的重要任務“搞好黨風，嚴格紀律，保持黨組織的先進性……充分發揮黨員的先鋒模范作用，積極支持和協助行政領導保証完成部門的各項工作任務，關心並協助行政領導改善群眾的物質文化生活”。1992年9月，中央組織部召開全國機關黨的建設工作座談會，第一次以全國性的會議專題研究部署機關黨的建設工作。
在機關黨建規范加強階段（1997年至2008年）。在1997年4月召開的全國機關黨的建設工作座談會上，同志指出：“機關黨建工作必須適應新形勢、新任務的要求，走在黨的基層組織建設的前頭……黨和國家的各級領導機關，都必須牢固樹立為人民服務、為基層服務的思想，面向基層，面向群眾，高質量高效率地做好工作。”會議討論了中央組織部代中央起草的《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》稿。1998年3月，中央頒布了《條例》，第一次以黨內法規形式對機關黨建工作作出了全面規范。《條例》規定機關黨組織“要了解、反映群眾的意見，維護群眾的正當權益，幫助群眾解決實際困難。”2002年，黨的十六大進一步提出“全面做好機關黨建工作的要求”。同年，成立了全國黨建研究會機關黨建專業委員會。2004年9月，黨的十六屆四中全會作出了《中央關於加強黨的執政能力建設的決定》，要求“機關黨組織要嚴格組織生活，加強對黨員特別是領導干部的教育和監督”。各級黨組織“要積極研究和把握新形勢下群眾工作的特點和規律，探索新途徑、新方法，不斷提高組織群眾、宣傳群眾、教育群眾、服務群眾的本領。”
在機關黨建創新提升階段（2009年以來）。2009年5月，中央組織部在京召開了進入新世紀以來第一個全國機關黨的建設工作會議。習同志會見與會代表時強調：“各級機關黨組織要以建設為民務實清廉機關為目標，以加強機關黨員、干部黨性鍛煉、改進機關作風為重點……引導廣大機關黨員干部做轉變作風、服務基層群眾的表率。”在這次會上，廣泛征求了各地各部門對《條例》（修訂稿）的意見半岛。2010年6月，中央頒布實施新《條例》，提出“深入開展創先爭優活動。緊緊聯系機關實際，充分發揮黨組織的戰斗堡壘和黨員的先鋒模范作用，在推動科學發展、促進社會和諧、服務人民群眾、加強基層組織的實踐中建功立業。”賦予了機關黨組織和黨員全心全意為人民服務以新的時代內涵。
（二）機關黨組織和黨員社區開展“雙報到”義工服務，是新形勢下黨的建設新的偉大工程關於基層黨組織建設向服務型轉變的選擇性需要
黨的十八大報告提出建設學習型、服務型、創新型馬克思主義執政黨，強調以服務群眾、做群眾工作為主要任務，加強基層服務型黨組織建設。○5這是黨在新形勢下領導方式和執政方式的重大轉變。基層服務型黨組織建設的全新定位，為機關服務型黨組織建設指明了方向、提出了更高標准。當前和今后一個時期，要以服務型黨組織建設統攬機關黨的建設工作，加快工作重心轉移半岛，實現工作方式轉變，使服務發展、服務群眾、服務黨員、服務基層成為各級機關黨組織的自覺追求，成為機關黨的建設的鮮明主題。近些年，各級黨委高度重視建設服務型機關，開展了形式多樣的為民服務活動。但從目前情況看，機關服務群眾工作仍然是人民群眾意見比較集中的一個問題。一些機關黨組織和黨員還存在脫離群眾的危險，特別是新進入機關工作的部分黨員，由於大多缺乏對國情、社情、民情的深刻了解，缺乏嚴格的黨性鍛煉和基層艱苦環境的歷練，對黨的奮斗歷史和優良傳統認識不夠，對基層的困難和群眾的疾苦體驗不夠，在服務群眾方面有感情不深、意識不強、聯系不多、本領不大、作風不實等問題。問卷顯示，32.98%的人認為一些干部“公仆意識淡薄、衙門習氣重”，37.2%的人認為一些干部“宗旨意識、群眾觀念不強”，42.98%的人認為有的干部“體諒基層、服務基層不夠”，46.32%的人認為一些干部“親民為民、服務群眾不夠”，35.6%的人認為有的干部“中間梗阻、辦事效率低”。
當前群眾認為機關作風特別是行業不正之風表現突出的有公安、稅務、國土、工商、金融等部門，分別佔群眾反映的68.1%、42.5%、44.2%、43.7%、41.6%，另外，對公共事業、法院、郵電、檢察院、鐵路等部門群眾反映也比較大。
這些現實問題，迫切要求進一步加強和改進機關黨組織和黨員聯系服務群眾工作，促使機關黨員嚴格約束自己，不斷改進作風，廉潔從政，建設為民務實清廉機關，更好地為基層服務、為群眾服務。
（三）機關黨組織和黨員開展“雙報到”義工服務，是著眼黨情、國情和世情的深刻變化進一步擴大黨的群眾基礎和夯實黨的執政根基的一項有益嘗試
在我們黨長期執政和實行改革開放、發展社會主義市場經濟的條件下，黨情、國情、世情都發生了很大變化，黨執政面臨很多新情況新挑戰，機關黨組織和黨員服務群眾的環境與形勢也發生深刻變化。
面對城鎮化加速，大量農村人口進入城市，我國城鎮化水平由1978年的17.9%上升到2012年的52.6%，城鎮總人口年均增加1586萬人，鄉村總人口年均減少435萬人，有2.2億的流動人口（其中農民工1.5億）生活在城市。這需要各級機關黨組織和黨員走出機關，走入社區，在落實公共服務的同時，提供廣泛的社會化服務。
面對工業化的演進，出現大量新興社會組織及人群，我國現有私營企業、個體工商戶、外資企業等非公經濟組織4300多萬戶，在國內生產總值的所有制構成中，從業人員達到70%以上﹔依法登記的社會組織40多萬個，專兼職工作人員1000多萬人，越來越多的“單位人”變成了“社會人”。這需要各級機關黨組織和黨員，積極應對群眾利益訴求呈現多元化、個性化、復雜化，時刻把黨的溫暖傳遞到群眾之中，增強黨的凝聚力和向心力。
面對利益的多元化，群眾思想觀念發生深刻變化，人們的思想意識、價值取向、道德觀念多元多樣多變，一些人價值觀扭曲、心理失衡、道德失范，仇官仇富、拼爹拼丈母娘、土豪金等現象不斷出現，引發大量社會矛盾和不穩定問題。這需要各級機關黨組織和黨員，深入群眾中當好黨的政策宣傳員、為民愛民的服務員。
面對迅猛的信息化，信息網絡迅速發展，全國現有網民超過5個億、手機用戶超過8個億，博客用戶超過2個億，互聯網普及率將近40%，各種正反信息、思想觀點、價值觀念在網絡上傳播交匯，使黨要統一思想、凝聚力量難度加大。這些新變化新問題在城市社區表現尤為突出，給機關黨組織和黨員服務群眾帶來巨大考驗、提出新的更高要求。機關黨組織和黨員必須要適應新的形勢，轉變服務群眾觀念和方式，大力推進直接聯系服務群眾，由崗位服務向社會服務兩者並重的大服務轉變，探索走出機關、變坐等服務為上的有效途徑，保持並不斷發展機關黨組織、黨員的先進性，努力滿足人民群眾日益增長的物質和精神文化需求，才能不斷擴大黨的群眾基礎，鞏固和發展黨的執政地位。
此外，從國外政黨執政經驗看，都十分重視義工事業，制定出台一系列法律政策支持和保護官員和公民參加義工服務。如：日本早在1947年就制定了保障義工的《民生委員法》﹔美國在1973年制定了《國內志願服務法》，1990年制定《國家及社區志願服務法》，1997年出台《志願者保護法》，2009年通過《公共服務擴展法案》促進美國志工團發展﹔西班牙1996年制定《志願服務法》。奧巴馬、默克爾、克林頓夫婦等國外政黨領袖經常參加義工服務，以此展示親民形象，呼吁更多公民參與國家公益活動，成為籠絡選民、贏得選票的一種積極方式。數據表明，在國外，27%的公民每個月通過俱樂部、協會或其他組織參加至少一次志願，39%的公民在過去的一年最少參加一次志願服務。
自2011年以來，四川省選擇了成都、廣元等地開展了試點探索，逐步推進機關黨組織和黨員到社區開展“雙報到”義工服務，要求由各機關統一組織，到機關所在地社區報到登記。各級機關黨組織要堅持“工作在單位半岛、活動在社區、奉獻雙崗位”，本著就近就便的原則，組織動員在職黨員到居住地社區報到，登記特長優勢、服務意向和服務時間等意願，接受社區黨組織統籌安排管理，參與社區黨組織有關活動。通過開展“雙報到”義工服務，推動機關黨組織和黨員直接聯系服務群眾，進一步密切黨同人民群眾的血肉聯系。據不完全統計，目前全省36961個機關黨組織、38.6萬名機關在職黨員中，有52%到社區開展“雙報到”義工服務活動。
（一）堅持機關與社區雙向對接，推動機關黨組織和在職黨員應報必報。“雙報到”義工服務能否真正做起來，機關和社區黨組織搞好對接是基礎，社區黨組織搭建完善組織網絡是重點。一方面，我省明確要求機關黨組織和在職黨員要主動與社區黨組織對接，分別持機關黨組織社區報到登記表到所在地社區、在職黨員社區報到登記表到居住地社區報到，持社區填寫的報到回執到單位黨組織進行回執登記。採取領導率先到居住區報到、機關黨組織集中到所在地社區報到、舉行“雙報到”義工服務啟動儀式、召開報到機關黨組織與社區黨組織見面會等多種方式，推動機關黨組織和在職黨員應報實報。蒼溪縣開展機關與社區黨組織“共駐共建日”、“社區公開日”、“機關開放日”活動，利州區推行由社區黨組織牽頭，報到機關黨組織負責人參加的社區黨建工作聯席會、社情民意建言會、社區工作報告會“三會”制度，暢通機關和社區黨組織對接渠道。一方面，不斷創新社區黨組織設置，構建對接機關黨組織和在職黨員到社區開展“雙報到”義工服務的組織網絡體系。廣元市建立街道“大工委”及社區“大黨委”區域網絡、網格黨支部服務網絡、樓院黨支部細胞網絡，為機關黨組織和在職黨員參與社區服務提供精細化平台。成華區將轄區內企事業單位黨組織與轄區黨組織整合，形成新的區域黨組織，改變之前各個單位各自為政的狀態，讓機關黨組織、在職黨員和社區黨組織、居民群眾都嘗到了甜頭。社區居民群眾感慨地說：“組織建在了樓院裡、服務送到了家門口。”各級直屬機關工委加強與所在地黨組織溝通協調，注重機關黨組織和黨員到社區報到分布相對均衡，引導機關黨組織和黨員到城鄉結合部、群眾工作力量薄弱、歷史遺留問題較多的社區報到開展義工服務。
（二）堅持編制與認領項目雙向推進，建設機關黨組織和在職黨員發揮作用的有效載體。為了實現社區居民需求和在職黨員提供服務的有效對接，我省以項目為載體，使服務更加貼近群眾需求、利於在職黨員發揮作用。一方面，街道社區黨組織結合文明和諧社區建設需要，在深入調查摸底基礎上，建立社區困難群體台賬，並征集居民群眾期盼、社區難以完成、機關黨組織能夠提供幫助的工作，編制成服務項目，並靈活設置普法宣傳員、道德宣講員、黨建指導員、社情民意傳遞員、文體活動組織員、養老助殘勤務員、新市民培訓輔導員等服務崗位，及時發布崗位需求和集中開展義工活動信息，提供給機關黨組織和在職黨員選擇認領。中江縣凱江鎮玄武社區建立民生台賬、困難群眾台賬、穩定工作台賬“三本台賬”，讓民情一目了然。方便聯系機關黨組織和黨員選擇服務項目。另一方面，明確要求每個機關黨組織結合單位職能職責，每年在社區認領完成1個以上服務項目﹔每名機關在職黨員結合崗位職責或特長，每年在社區認領1個以上公益服務崗位，為社區辦好一項一項事實。成華區435個單位與街道社區簽訂了共建互助協議，認領共建項目579個，幫扶困難居民群眾1871人。廣元市電信、移動、聯通等單位，針對報到社區老幼弱病殘特殊群體行動難問題，在條件成熟的社區開通“一鍵通”通訊服務終端5000余部，“點對點”提供人性化幫扶。正如一位機關黨員所言：“現在社區和居民下各種‘訂單’，我們可以‘選單’送貨上門，更加靈活便捷、適銷對路，參與服務的積極性更高了。”
（三）堅持義工服務與各類服務雙向互補，拓展機關黨組織和在職黨員服務內容。我省明確要求機關黨員要積極參加各類公益性社會組織開展的義工服務活動，規定每名機關在職黨員每年累計完成義工服務時間不少於16小時，每個月最后一周的周末為“黨員義工服務日”，各地各單位結合實際集中組織開展形式多樣的為民服務活動。自貢市電業局黨員義工隊開展“學雷鋒見行動、你用電我用心”進社區活動，常年為居民客戶提供智能電表咨詢、電費刷卡充值、電路檢修等系列便民服務活動。廣安市農機局原辦公室主任、市義工聯合會原會長楊憲明，數年如一日踐行“我義工、我快樂”，倒在了為貧困學生助學的路上，但卻感動更多人加入他傳遞愛心的事業。另一方面，廣泛開展支部結對服務，每個機關黨支部在社區建立至少1個幫扶對子﹔統籌開展組團服務，對一個單位不能單獨完成的綜合性服務項目，統籌整合機關單位組織資源，集中人力物力聯合服務。涼山州設立機關“蘇施”黨支部，統籌開展城鄉黨支部共建共創活動。廣元市機關單位、社區黨組織已組建“義工型”、“幫扶型”、“咨詢型”、“應急型”等各類志願服務隊5000多支半岛，覆蓋城鄉10.3萬名黨員，常年活躍在為民服務第一線。堅持黨組織主動引領和介入，成都、綿陽、南充等地成立義工組織、志願服務組織，培育引導公益性社會組織有序參與社區服務和管理，形成“社會、社區、社團、社工”聯動的綜合效應。
（四）堅持單位黨組織與社區黨組織雙向考核，充分激發機關黨組織和在職黨員活力。為了調動機關黨組織和在職黨員服務社區的積極性，實現對兩者的有效監督管理，我省制定了表現雙向考核的措施。一方面，社區黨組織把機關黨組織和黨員報到、開展結對幫扶、認領服務項目和從事義工活動等情況如實記錄，進行綜合比較評價，在社區公示欄或社區網絡平台進行公示，並採取適當方式定期向機關單位黨組織進行反饋，並備案供所報到機關黨組織上級主管單位查閱。廣元市社區黨組織按月把在職黨員參加志願服務活動的情況反饋給單位黨組織，記入黨員檔案，促使在職黨員的業余活動和生活表現由屏蔽狀態下的“盲點”變為公開環境下的“亮點”。一方面，把機關黨組織服務情況納入各級機關單位年度目標考核，納入“三級聯述聯評聯考”范疇，把社區黨組織意見納入在職黨員晉級晉職和評先評優的重要依據，讓機關黨組織和在職黨員進社區服務群眾工作由“軟約束”變成“硬杠杠”。蒼溪縣、青川縣、元壩區在領導班子換屆考察中，對15名擬新進縣區黨政班子人選進行定向查訪，全面考察他們“報到”后在社區的表現情況。成都市把機關黨支部和在職黨員到社區報到、開展服務情況，作為年度民主評議的重要依據，對沒有按時報到、沒有積極參與服務活動的黨組織和黨員，在一定范圍內通報。利州區嘉陵街道上河街社區黨支部書記黃巧說：“以前總認為上級黨組織是領導，距離基層很遠。現在轄區單位的黨組織都主動找我要任務，真正覺得親近了！”
基於以上分析和實踐論証，我們對機關黨組織和黨員社區開展“雙報到”義工服務進行了路徑設計：全面推行機關黨組織到所在地社區報到、黨員到居住地社區報到，組織和動員黨員堅持“工作在單位、活動在社區、奉獻雙崗位”，深入開展黨員義工服務、支部結對服務、單位組團服務，通過發揮機關黨員義工服務的示范帶動效應，積極引導各個領域廣大黨員、青年及社會組織有序參與社區公益服務和基層社會治理，形成“社區、社團、社工”聯動，共建文明和諧美好社區的綜合效應。
（一）擴大組織覆蓋，構建區域化服務網絡。堅持以黨的組織覆蓋推動“雙報到”義工服務工作覆蓋，完善街道社區區域化黨建模式，統籌組建區域服務型黨組織，逐步形成街道建黨工委（黨建聯席會）、社區建黨委（總支）、院落（樓宇）建黨支部、街區（樓棟）建功能型黨小組的組織體系，實現街道社區黨的組織和工作向駐區機構、居民院落、社會組織以及其他人群集聚單位延伸覆蓋，構建全方位覆蓋的“雙報到”義工服務工作組織網絡體系。
（二）加強共駐共建，形成立體化服務格局。以最大限度為為社區居民服務為目標，社區黨組織、報到機關黨組織、社區轄區內機關黨組織服務職責既各有側重，又充分整合服務資源，調動各個層面積極性，開展各類共駐共建活動，實現社區服務共做、活動共辦、和諧共創，構建為民服務立體化工作格局。
（三）緊貼群眾需求，提供多元化服務產品。群眾需要就是服務重點。堅持群眾急什麼就辦什麼，群眾想什麼就干什麼，群眾難什麼就幫什麼，廣泛開展窗口服務、預約服務、常規服務、應急服務、自助服務、互助服務和組團服務，推動服務時間全天候、服務內容全方位、服務對象全覆蓋，滿足居民群眾多層次、多元化的需求，實實在在幫助群眾解決一件件現實問題。
（四）強化激勵約束，保証常態化服務質量。要把群眾的滿意度作為根本標准，重點考察在職黨員深入社區為民服務的工作態度、工作作風、工作成效，防止把“雙報到”義工服務的效果簡單等同於進社區的次數、天數或為社區爭取了多少項目、資金。要通過群眾測評、民意調查、個別訪談等形式，深入了解在職黨員服務群眾工作情況和群眾反映。要強化考核結果運用半岛，對工作成績突出、群眾反映好的在職黨員，在評選評優、提拔使用上予以體現。
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